Projekt:TaxCtrl - Tax Control/Resumée von Zucman: La richesse cachée ...

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Resumée von Zucman, Gabriel: La richesse cachée des nations; Seuil 2013.

Einleitung

Auf 113 Seiten präsentiert Gabriel Zucman die Skizze (man kann es kaum mehr als eine Skizze nennen) einer umfassenden Strategie gegen die internationale Steuerhinterziehung. Ausgangpunkt dieser Überlegungen scheinen Zucmans Forschungsarbeit mit Piketty zur Berechnung der Gesamtkosten der Steuerhinterziehung. Nach einer kurzen Einführung in die Thematik, der Besprechung der Problemstellung und der Zusammenfassung seines Lösungsvorschlags (p. 7-14), gibt der Autor einen kurzen geschichtlichen Überblick in die Entwicklung der „paradis fiscaux“ (p. 17-37). Dabei arbeitet er insbesondere die zentrale Rolle der Schweiz und deren Bankgeheimnis in diesem weltweiten Netz heraus. Im zweiten Kapitel behandelt er seine Berechnungen zu den Gesamtkosten die dem Staat und Bürger durch die weltweite Offshore Industrie entstehen. Hier spricht er kurz seine Methode an und verweist auf eine ausführliche Darstellung online (http://gabriel-zucman.eu/files/Zucman2013LivreAnnexe.pdf) (pp 43-59). Wie wir noch sehen werden, hat diese Berechnung (der Autor spricht von knapp 6 Billionen Euronen) nicht bloß akademischen Charakter sondern ist aus seiner Sicht praktischer Bestandteil des Lösungspackets. Das 3. Kapitel widmet er der unrühmlichen Geschichte bisheriger Versuche Steueroasen trocken zu legen (63-74). Nachdem er ein frz. Beispiel über die Ursprünge des automatisierten Informationsaustauschs vorgestellt hat zerlegt er nach einander das vermeintliche Ende der Steueroasen durch den Informationsaustausch auf Nachfrage (eine Initiative der OECD 2009), das FATCA (USA 2013) und die Zinssteuerrichtlinie (EU 2005). Seine Schlußfolgerung: Ohne Druck auf die Steueroasen wird es keinen substantiellen Fortschritt auf diesem Gebiet geben. Im letzten Kapitel (pp. 81-Rest) stellt er dann sein Lösungssystem vor, das als Flaggschiff das weltweite Finanzkadaster (als Sammelstelle für den automatischen Informationsaustaustausch) vorsieht und durch eine weltweite Kapitalsteuer praktischen Nutzen bekommt. Das Ganze wird durch Drohszenarien gegen Steueroasen ermöglicht. Auch eine internationale Quellensteuer auf Unternehmensgewinne wird dadurch möglich.

Zucman setzt in seinem Plan auf drei Hauptkomponenten: Auf der operationalen Ebene schlägt er die Einrichtung eines internationalen Finanzkatasters vor, mit dem Alle Vermögenstitel und deren Besitzer referenziert werden. Dieses weltweite Register wird auf der ökonomischen Ebene durch eine Kapitalsteuer ergänzt. Beide Werkzeuge sollen zusammen den Großteil der Steuerhinterziehung unmöglich machen. Auf der dritten, politischen, Ebene sollen Steuerparadiese durch Sanktionen zur Kooperation und automatischen Datenaustausch gezwungen werden. Zusätzlich plädiert der Autor für eine radikale Reform der Unternehmensbesteuerung ein, um auch die letzten Schlupflöcher zu stopfen. Mit diesem Lösungsmodell entfernt er sich etwas von den Ansätzen, die aktuell im Politikbetrieb diskutiert werden, um zum Kern des Problems vorzudringen: das Bankgeheimnis. Dessen strategische Bedeutung zeigt der Autor (siehe ibd. 17-41) in einem historischen Exkurs über das erste, größte und wichtigste Steuerparadis – die Schweiz. Die Einführung des Bankgeheimnisses löste in der Schweiz der 20er Jahre einen Boom aus; seitdem wehren sich deren Banken standhaft gegen dessen Aufhebung. Letztlich war der bei weitem wichtigste Grund für Privatanleger, Ihre Vermögenstitel in der Schweiz zu deponieren – Gestern wie Heute – die Steuerhinterziehung.

Gabriel Zucmans Lösungsvorschlag

Sich auf Studien beziehend zeigt er auf, daß das Bankgeheimnis mit Nichten das Ziel hatte, Geld von Verfolgten zu schützen (siehe ibd. 24). vielmehr boomte das Geschäft mit dem Bankgeheimnis immer dann, wenn in Frankreich Steuern erhöht wurden. Auch die Geldstabilität spielt keine herausragende Rolle, das die Finanztitel selten im schweizer Franc deponiert werden (siehe ibd. 26). Das Schweizer Bankgeheimnis wird heute durch eine Vielzahl spezialisierter Steuerparadise ergänzt, vervollständigt und flexibilisiert. Mehr als 60% der schweizer Konten sind heute in Besitz von (Schein)Firmen in Panama, Jungerninseln (UK) oder Liechtenstein (siehe ibd. 36). Dennoch hebt Zucman die Rolle der Eidgenossen hervor, da der Steuerbetrug weder durch die Investition in luxemburger oder panamanesische Fonds ermöglicht wird sondern letztlich durch das Bankengeheimnis. Daraus ergibt sich Ausgangspunkt und Problemstellung seines Ansatzes:

Wie können die Vermögensverhältnisse für den Fiskus transparent gemacht werden?

Dieses „Hütchenspiel“ (vgl. http://www.attac.de/kampagnen/konzernbesteuerung/mach-mit/spiel/) soll grundlegend reformiert werden, indem die Hütchen für den Fiskus durchsichtig gemacht werden:

In den folgenden Abschnitten erläutern wir die Hauptkomponenten und zeichnen die Systematik seines Ansatzes nach. Wir interessieren uns vor allem für seine Erklärungen zur funktionalen Notwendigkeit sowie der Umsetzbarkeit der Komponenten.

Die Sanktionspolitik

Beschreibung:

Die Steuerparadiese sollen gezwungen werden, mit den Staaten zu kooperieren und die nötigen Daten für den Steuervollzug zu liefern. Je nach Typus schlägt Zucman unterschiedliche Sanktionssysteme vor:

• Finanzielle Autarkie der Micro-Staaten: Die Micro-Staaten, die nahezu ausschließlich vom Versteckspiel mit dem Geld leben, sollen vor die Wahl zwischen Sanktion und Kooperation gestellt werden. i.e. den int. Regeln der Transparenz zu folgen (d.h. der automatische Austausch von Bankinformationen) und sich beim internationalen Kataster zu beteiligen. Die Sanktionen würden quasi eine konsequentere und umfassendere Umsetzung des FATCA bedeuten – d.h. die Besteuerung aller Zinsen und Dividenden, die an deren Banken überwiesen werden. Dies müsste zwischen den USA, Europa und Japan koordiniert werden. (vgl. ibd. S 82f) Mit 100 % Zöllen sollen die Micro Staaten vor die finanzielle Autarkie gestellt werden.
• Handelssanktionen gegen große Steuerparadiese: Die großen Steueroasen (Schweiz, Hong Kong, Singapur, Kaiman Inseln, Bahamas) sind schwerer zu sanktionieren, da sie nicht nur Steuerparadiese sind, sondern auch wichtige internationale Finanzzentren darstellen. Dies bedeutet de facto Schutz vor finanztechnischen Sanktionen (vgl. ibd. S 83ff). Daher sollten diese Länder durch Handelssanktionen in die Knie gezwungen werden. Einer alten Idee von A. Smith folgend geht Zucman davon aus, daß durch eine solche Politik diese Nationen vom internationalen Wahrenverkehr und damit von den Vorteilen der internationalen Arbeitsteilung und Handels ausgegrenzt würden. Grundprinzip: Durch die Strafzölle sollen die Verluste, die durch die Steuerhinterziehung in der jeweiligen Oase resultieren, wieder ausgeglichen werden. Der Autor regt an Koalitionen zu schmieden, die die einzelnen Oasen wirtschaftlich trocken legen können (vgl. ibd. S 86f). Für die Schweiz wäre eine Koalition aus Deutschland, Frankreich und Italien ausreichend. (vgl. ibd. S 87ff).
• Luxemburg stellt ein Sonderproblem dar, weil dieses Land durch die EU vor Zöllen geschützt ist. Zucman argumentiert, daß dieses Land eigendlich seine Souveränität an die Finanzmärkte abgetreten habe und derart von ausländischer Arbeitskraft abhängt, daß es eher als Plattform für Steuerhinterziehung denn als Nationalstaat verstanden werden könnte. Unter diesen Umständen kann man das Verbleiben des Großherzogtums in der EU infrage stellen. (vgl. ibd. S 92ff)

Bedeutung/Funktion:

Die Steuerparadiese profitieren von Ihren Machenschaften und haben zunächst kein Interesse zu kooperieren. Es wird daher keinen Fortschritt ohne Drohscenario geben. Dessen ist sich Zucman sicher. (vgl. ibd. S 81f und 91). Er unterfüttert seine Position mit den bisherigen Negativerfahrungen der Politik gegen Steuerhinterziehung (vgl. ibd. 63ff). Er demonstriert zunächst die Ineffizienz des Informationsaustauschs auf Nachfrage, der von der OECD 2009 als das Ende des Bankgeheimnisses gefeiert wurde. Steueroasen wurden auf eine schwarze Liste gesetzt von der sie erst wieder runter genommen wurden, wenn sie jeweils 12 Kooperationsverträge für den Informationsaustausch auf Nachfrage mit anderen Ländern geschlossen hatten. Fünf Jahre später zieht der Autor eine vernichtende Bilanz dieses auf guten Willen basierenden Ansatzes: Es gibt allen Grund anzunehmen, daß in diesem Zeitrahmen noch mehr Summen in Steueroasen geflossen sind. Steuersünder bleiben nach wie vor weitestgehend unberührt (vgl. ibd. S 68f). In der Zwischenzeit hat auch die OECD eingesehen, daß die Zielvorgabe der automatische Informationsaustausch sein muß (vgl. ibd. S 69f).

Trotz guter Bestandteile ist die Problemlage beim FATCA ähnlich. Das FATCA zielt auf die automatische Informationsweitergabe über die Vermögensverhältnisse und –dynamiken US amerikanischer Bürger bei den Kreditinstituten weltweit an das IRS – dem amerikanischen Fiskus. Doch fehlen auch diesem Instrument die Mittel des Drucks und der Überprüfung, um tatsächlich zu funktionieren: Die Banken haben die Wahl zwischen der Kooperation oder einer Strafsteuer von 30% auf die Renditen, die die Bank aus amerikanischen Investitionen bezieht. Man kann sich jedoch problemlos eine Bank vorstellen, die gar nicht in den Vereinigten Staaten investiert, um deren Steuersünder anzulocken (vgl. ibd. S 72). Außerdem sind im FATCA keinerlei Instrumente vorgesehen, um die Angaben der Banken zu überprüfen. Dadurch funktioniert das Instrument hauptsächlich – ähnlich dem Vorgängerprogramm - mittels „Whistleblowers“. Das Beispiel des Verfahrens gegen die UBS zeigt (vgl. ibd. S 72f) wie fehleranfällig dieses Prinzip ist: gibt es keinen Informanten, dann kann der Fiskus nichts machen.

Als letztes empirisches Faktum führt Zucman die Zinzsteuerrichtlinie der EU auf. Diese „directive d’épargne“ sieht den automatischen Informationsaustausch für Zinszahlungen auf allen Konten in der EU an den jeweiligen Fiskus vor. Doch auch dieses Dispositiv wird durch konzeptuelle Mängel weitestgehend nutzlos. Erstens bezieht es sich nicht auf Dividenden sondern nur auf Zinsen. Somit bleiben im Durchschnitt 2/3 des Vermögens von reichen Bürgern unberührt. Darüber hinaus konnten Luxemburg und Österreich sich der Umsetzung entziehen, was zusätzlich die Glaubwürdigkeit in der Verhandlung mit Steueroasen unterminiert. Ersatzweise behalten diese Länder 35% der Zinsen vor Ort ein und leiten diese an den jeweiligen Fiskus weiter. Bedenkt man, daß die meisten Länder einen höheren Spitzensteuersatz haben, bedeutet dies die Anerkennung des Rechts, daß Steuerflüchtlinge weniger Steuer bezahlen als ihre Landsleute. Doch auch dieses Konstrukt funktioniert nicht, da es sich nur auf jene Zinszahlungen der Konten bezieht, die direkt von dem jeweiligen Bürger besessen werden. Wenn eine Scheinfirma dazwischen geschaltet ist, ist die Direktive bereits nicht mehr anwendbar. Das Resultat: seit der Umsetzung der Richtlinie ist die Anzahl der Konten, die von Scheinfirmen gehalten wird, sprunghaft gestiegen. Somit funktioniert auch dieser Ansatz mangels Zwang und Überprüfung nicht.

Aufgrund dieses empirischen Materials kommt der Autor zu dem Schluß: Ohne Druck und Prüfung geht es nicht.

Umsetzbarkeit:

Zucman führt verschiedene Argumente an

• Beim Umgang mit Micro-Staaten gibt es Vorbilder: das FATCA ist nur ein jünges Beispiel dafür, daß unkooperative Staaten auf diesem Wege sanktioniert werden. Viele Länder (z.B. Frankreich) verfolgen schon lange eine solche Politik (vgl. ibd. S 82f).
• Die Zollpolitik gegen die großen Steuerparadiese hält Zucman insofern für realistisch, als daß deren Bankenpolitik als Subventionen verstanden werden können: Die Staaten verschaffen Ihren Banken durch die Gesetzgebung einen illegitimen Vorteil vor der restlichen Konkurrenz. Gegen derartige Praktiken vorzugehen ist bereits heute Teil der Aufgaben des IWF. Länder dürfen sich bereits durch Zölle gegen derartige Praktiken wehren (vgl. ibd. S 85f). Somit bekommt die Berechnung der Steuerausfälle eine praktische Bedeutung, da sich Staaten mit Strafzöllen in einer Höhe wehren dürfen, die die Verluste ausgleichen.

Das internationale Finanzkataster:

Beschreibung:

Es geht um die Eintragung sämtlicher sich im Umlauf befindlicher Finanztitel (also Aktien, Wertpapiere, Fonds-Anteile, usw.) und deren Besitzer in einem weltweiten aktuell gehaltenen Register. Sobald möglich soll er auch auf Finanzderivate ausgeweitet werden(ibd. p. 102f). Der internationale Währungsfonds sollte nach Ansicht des Autors diesen Kataster betreuen, da dieser die einzige wirklich weltweite Organisation sei, die die technischen Voraussetzungen für eine zeitnahe Umsetzung dieses Registers hat (Zucman 2013, p.98). Der IWF hat außerdem die Aufgabe Informationen (Statistiken) über die weltweiten Finanzströme zu sammeln, um eine gezielte Regulation zu ermöglichen. Mittels des Katasters wäre er tatsächlich dazu in der Lage (ibd. p.98). Zucman beauftragt somit den IWF mit 4 Aufgaben (ibd. p. 100f):

• Das Finanzregister zusammen zu führen und zu unterhalten,
• zu untersuchen, ob alle von den Teilregistern gelieferten Informationen richtig und vollständig sind,
• die tatsächlichen Nutznießer der Finanztitel zu identifizieren, was wohl die schwierigste Aufgabe sein dürfte,
• den nationalen Finanzämtern den Zugang zum Kataster ermöglichen.

Bedeutung/Funktion:

Mithilfe dieses Registers sollen die nationalen Finanzämter in die Lage versetzt werden, zu überprüfen, ob die einzelnen Banken tatsächlich alle notwendigen Informationen über Ihre Kunden ausgehändigt haben. Es handelt sich somit um das Werkzeug, das die Daten im internationalen Informationsaustausch überprüfbar macht.

Umsetzbarkeit:

• 1. Argument: Kataster existieren seit der französischen Revolution für Immobilienvermögen (vgl. ibd. S 8). Damals bedeutete diese Referenzierung das Ende des Privilegs der Nichtbesteuerung des Adels und des Klerus. (s.a. http://fr.wikipedia.org/wiki/Cadastre_de_France) Warum sollte das nicht auch für Finanzvermögen möglich sein?
• 2. Argument: nationale und internationale Finanz-Kataster existieren bereits (DTC, Clearstream, Euroclear, etc.) und sind als „Zentralverwahrer“ bekannt. (vgl. ibd. S 99f) Sie wurden seit den 60er Jahren nach und nach eingeführt. Eine Umsetzung würde letztlich nur die Zusammenlegung der bereits existierenden Register bedeuten.

Die internationale Kapitalquellensteuer:

Beschreibung:

Weltweit soll das Finanzvermögen selbst (nicht die daraus generierten Einkommen) an der Quelle (d.h. beim jeweiligen Bankinstitut?) besteuert werden. Ausführende Organisation für diesen Steuervollzug wäre wiederum der IWF. Der würde von jedem Finanztitel einen bestimmten Prozentteil (Zucman schlägt in einem Beispiel 2% vor) seines Wertes abziehen. Da der IWF dank des Finanzkatasters den Überblick über alle verfügbaren Finanztitel hat, kann er dies tatsächlich im Auftrag der Nationalstaaten tun (vgl. ibd. S 103 f). Um einen Teil davon wieder zurück zu bekommen, müssten die Besteuerten beim nationalen Fiskus vorstellig werden, die Vermögensverhältnisse offenlegen, um einen Teil zurück zu bekommen. Damit arbeitet der IWF einzig im Auftrag der Nationalstaaten. Diese können dann den Besteuerten gemäß der nationalen Rechtslage Rückzahlungen machen. Die Souveränität der Nationalstaaten, Steuern zu erheben oder auch nicht bleibt somit unberührt. (vgl. ibd. S 104)

Bedeutung/Funktion:

Mit diesem Baustein werden (nach der augenblicklichen Sachlage) Steuerhinterziehungen unmöglich. Die Myriaden an Verdeckungstechniken der Steuerexperten würden mit einem Schlag obsolet, da die einbehaltene Steuer nur nach Aufdeckung der Vermögensverhältnisse zurückbezahlt werden kann. Recht martialisch spricht Zucman hier von der „ultimativen Waffe“ (l‘arme ultime) gegen die finanzielle Nebelbank. (vgl. ibd. S 10)

Umsetzbarkeit:

Beispiel Schweiz: die den Banken den Auftrag gibt 35% auf Dividenden und Renditen an den Fiskus zu überweisen.

Eine internationale Quellsteuer auf Unternehmensgewinne

Beschreibung:

Die Besteuerung des Vermögens ersetzt nicht die Besteuerung der Unternehmensgewinne. Zucman erläutert zunächst die Problemfelder dieser Steuerform und weist auf ihr allmähliches Absterben hin. Er schlägt daher vor die Besteuerung der Unternehmensgewinne zu internationalisieren. Die eingenommenen Summen werden dann nach einer festen Formel an die einzelnen Länder verteilt. Dabei spielen verschiedene Variablen, wie die Erlöse im Zielland, das eingesetzte Kapital und die eingesetzte Arbeit jeweils eine Rolle. Wenn die eingezogenen Steuern auf diese Weise auf die Länder verteilt werden, kann jedes einzelne über den nationalen Steuersatz entscheiden. (vgl. ibd. S 108)

Bedeutung/Funktion:

Analog zur Kapitalsteuer würden durch diesen Ansatz auf einen Schlag Steuertricksereien mit Transferpreisen usw. unnütz.

Umsetzbarkeit:

Ein ähnliches System existiert bereits in den USA, wo die Steuern zentral erhoben und dann an die einzelnen Staaten verteilt werden. Auch die EU arbeitet an einem ähnlichen System (dort werden Zielland, Kapitalherkunft und Arbeitsherkunft mit je einem Drittel berücksichtigt).

Zusammenfassung

Dabei greifen die einzelnen Elemente ineinander: Zunächst stellt Zucman das Problem der fehlenden Transparenz für den Steuervollzug in den Mittelpunkt der Betrachtung. Er sucht nun nach einer möglichst eleganten und effizienten Lösung. Die Instrumente des heutigen Fiskus sind für die Aufarbeitung des künstlich erzeugten Wirrwarrs aus Bankengeheimnis und Scheinfirmen ungeeignet. Es müssen weltweite Institutionen geschaffen werden, die dagegen tatsächlich angehen können. Mit dem weltweiten Finanzkataster können Vermögensverhältnisse erstmals für die öffentliche Hand weltweit zugänglich werden. Damit wäre ein Großteil des Bankgeheimnisses tatsächlich Geschichte. Aber eben nicht ganz. Die Vermögensverhältnisse könnten immer noch in Labyrinthen von Scheinfirmbeteiligungen verloren gehen, die auch ein Finanzregister nicht mehr nachvollziehen könnte. Abhilfe soll da die Kapitalsteuer bringen: Ungeachtet der Verwendung und generierten Einkommen würde jegliche Kapitalform pauschal besteuert. Damit würden sämtliche Scheinfirm-Labyrinthe kurzgeschlossen. Derjenige, der am Ende dieser Konstrukte der Nutznießer wäre, müsste sich offenbaren, um einen Teil – nach Erläuterung seiner Vermögensverhältnisse – wieder rückerstattet zu bekommen. Die Synergie zwischen der verbesserten Informationslage dank des Katasters und der Kapitalbesteuerung, bevor das Kapital verschwinden kann, würde die Steuerindustrie, wie wir sie heute kennen, theoretisch obsolet werden lassen. Ein solches Konstrukt müsste gegen die Steueroasen durchgesetzt werden. Dies würde nur durch Sanktionsdruck gehen. Deshalb spielt die Wirtschaftspolitik im präsentierten Vorschlag eine ganz zentrale Rolle. Last but not least muß auch der Steueroptimierung ein Riegel vorgeschoben werden, indem es eine weltweite Quellsteuer auf Unternehmensgewinne geben sollte. Die Umverteilung auf die einzelnen Länder wäre dann eine Frage der richtigen Formel.