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Stärken und Schwächen der Direkten Demokratie am Beispiel von Österreich

Unter direkter Demokratie versteht man die Möglichkeit der Wähler, am politischen Entscheidungsprozess teilzunehmen und über Sachfragen abzustimmen. Die wesentlichsten Instrumente der direkten Demokratie sind die Volksabstimmung, das Volksbegehren und die Volksbefragung, die sich in der Entfaltung ihrer rechtlichen und politischen Wirkung voneinander unterscheiden. So sind die Ergebnisse einer Volksabstimmung, im Gegensatz zu den Ergebnissen einer Volksbefragung, rechtlich verbindlich. Volksbegehren können von den Bürgerinnen und Bürgern selbst eingebracht werden. Unterstützen mehr als 100.000 Personen ein Volksbegehren mit ihrer Unterschrift muss dieses im Parlament zumindest behandelt werden.

Elemente der Direkten Demokratie

Volksabstimmung

Die Volksabstimmung, die in der österreichischen Bundesverfassung festgeschrieben ist, ermöglicht es den Wählerinnen und Wählern darüber abzustimmen, ob ein Gesetz beschlossen werden soll oder nicht. Die Abstimmung erfolgt bundesweit und nach einem sehr ähnlichen Procedere wie bei regulären Wahlen, jedoch mittels einer Ja-/Nein-Antwortmöglichkeit, mit welcher dem Gesetzesvorschlag zugestimmt bzw. dieser abgelehnt werden kann. Angeordnet wird die Volksabstimmung durch das Staatsoberhaupt. Das Ergebnis der Abstimmung ist für die Regierung bindend.

Vier Varianten einer Volksabstimmung sind in Österreich möglich:

• Eine verpflichtende (obligatorische) Volksabstimmung muss dann durchgeführt werden, wenn ein Gesetz zu einer „Gesamtänderung der Verfassung“ führen würde, d.h. eines der sechs leitenden Prinzipien der österreichischen Verfassung (demokratisches, republikanisches, bundesstaatliches, rechtsstaatliches, gewaltentrennendes und liberales Prinzip) berührt wird. In diesem Fall benötigt es zusätzlich zur Zweidrittelmehrheit im Parlament auch eine Volksabstimmung, um das Gesetz zu beschließen. Dies wurde bisher erst einmal, nämlich 1994 vor dem Beitritt Österreichs zur Europäischen Union, nötig.

• Eine verpflichtende Volksabstimmung wird auch bei einer vorzeitigen Absetzung des Staatsoberhaupts(BundespräsidentIn) nötig, der ja direkt von den Bürgerinnen und Bürgern gewählt wurde. Wenn die Bundesversammlung dem Bundespräsidenten mit absoluter Mehrheit ihr Misstrauen ausspricht, führt dies zu einer verpflchtenden Volksabstimmung.

• Eine optionale (fakultative) Volksabstimmung über ein Verfassungsgesetz wird dann durchgeführt, wenn ein Drittel der Nationalratsmitglieder dies einfordert. Da für den Beschluss eines Gesetzes in Verfassungsrang jedoch ohnehin eine Zweidrittelmehrheit der Abgeordneten nötig ist, gilt diese Möglichkeit als sehr unwahrscheinlich.

• Auch einfache Gesetze können einer optionalen Volksabstimmung unterzogen werden. Dafür benötigt es die absolute Mehrheit, d.h. mehr als die Hälfte der Stimmen aller Nationalratsabgeordneten. Das Problem hierbei ist wiederum, dass die Regierung zumeist auch über die absolute Mehrheit im Nationalrat verfügt und das Gesetz auch ohne weitere Zustimmung beschließen kann; d.h. im Grunde gar keine Veranlassung besteht, diese Entscheidung zusätzlich auch noch einer Volksabstimmung zu unterziehen. Die Opposition verfügt somit kaum über Möglichkeiten, die notwendige Mehrheit für die Einforderung einer Volksabstimmung zu erreichen, weswegen oft auch von einem „Regierungsreferendum“ gesprochen wird. Dementsprechend wurde in der Geschichte der zweiten Republik auch erst einmal eine fakultative Volksabstimmung durchgeführt – und dies vor allem infolge von massivem Protest bzw. Widerstand der Öffentlichkeit.

Volksbefragung

Eine Volksbefragung kann entweder österreichweit durchgeführt werden, wie dies 2013 mit der Befragung zum Thema „Berufsheer oder Wehrpflcht“ erstmalig der Fall war, oder auf Landes- oder Gemeindeebene. Sie entspricht eher einer „Meinungsumfrage“ unter der Bevölkerung, da die Regierung bzw. der Nationalrat, Landtag oder Gemeinderat rechtlich nicht dazu verpflchtet sind, die Entscheidung der Befragten auch umzusetzen. Die Beschlussfassung über die Durchführung einer Volksbefragung erfolgt auf Bundesebene im Nationalrat und wird wie die Volksabstimmung durch das Staatsoberhaupt(BundespräsidentIn) angeordnet. Als Fragestellung ist eine Ja-/Nein-Frage oder die Formulierung zweier alternativer Lösungsvorschläge möglich.

Volksbegehren

Im Unterschied zu Volksabstimmungen und Volksbefragungen ermöglicht das Volksbegehren den Bürgern von sich aus aktiv zu werden, sich in den Gesetzgebungsprozess einzubringen und auf bestimmte Themen und Anliegen aufmerksam zu machen. Dazu benötigen die Initiatorinnen und Initiatoren zunächst einen Text des Begehrens und Unterstützungserklärungen von mindestens einem Promille der Gesamtbevölkerung (d.h. rund 8.000 Unterschriften von Wahlberechtigten). Beides wird an das Bundesministerium für Inneres übermittelt, welches über die Zulässigkeit des Begehrens entscheidet und den Eintragungszeitraum festlegt. Anschließend haben die österreichischen Wahlberechtigten acht Tage Zeit, das Begehren, das in diesem Zeitraum bundesweit in den Gemeinden auflegt, zu unterzeichnen. Damit das Begehren im Parlament behandelt wird, müssen 100.000 Unterschriften erreicht werden. Der Nationalrat ist jedoch nicht zur Umsetzung des Anliegens bzw. zur Beschlussfassung eines diesbezüglichen Gesetzes verpflchtet. Nichtsdestotrotz hat die Anzahl an Volksbegehren seit den 1980er-Jahren deutlich zugenommen, da über den Zweck eines Gesetzesbeschlusses hinaus auch die öffentliche Diskussion und die mediale Berichterstattung über das Anliegen einen Mehrwert des Begehrens darstellen können. Insgesamt 37 Volksbegehren wurden seit 1964, als mit dem sogenannten „Rundfunk-Volksbegehren“ das erste österreichische Begehren initiiert wurde, durchgeführt. Die Themen reichen beispielsweise von der Forderung einer „schrittweisen Einführung der 40-Stunden-Woche“ (1969) über ein „Volksbegehren zwecks Verlängerung des Zivildienstes“ (1985), das Volksbegehren „Österreich zuerst“ (1993), das „Frauen-Volksbegehren“ (1997), das „Volksbegehren Neue EU-Abstimmung“ (2000) bis zum „Volksbegehren Bildungsinitiative“ (2011) und dem Volksbegehren „Demokratie jetzt!“ (2013). 32 dieser Begehren erreichten die nötige Anzahl an gültigen Eintragungen und wurden im Parlament behandelt, doch nur drei führten auch zu einer konkreten Umsetzung in der Gesetzgebung, nämlich die ersten drei durchgeführten Volksbegehren: das „Rundfunk-Volksbegehren“, die „schrittweise Einführung der 40-StundenWoche“ und die Forderung nach der „Abschaffung der 13. Schulstufe“.

Parlamentarische Bürgerinitiative und Petition

Die parlamentarische Bürgerinitiative zählt ebenfalls zu den direktdemokratischen Elementen in Österreich. Der Unterschied zu einem Volksbegehren besteht darin, dass sie sich nicht nur auf die Gesetzgebung, sondern auch auf Angelegenheiten der Exekutive (z.B. die Verhinderung eines bestimmten Bauvorhabens etc.) beziehen kann. Sie muss von mindestens 500 Staatsbürgerinnen und -bürgern unterzeichnet werden, gelangt jedoch nicht direkt in den Nationalrat, sondern in den vorgelagerten Ausschuss für Petitionen und Bürgerinitiativen. Dieser entscheidet, wie mit dem Anliegen weiter verfahren wird und ob dieses z.B. an den zuständigen Fachausschuss oder die Regierung weitergeleitet wird. Gleiches gilt für die Petition, welche im Unterschied zur Bürgerinitiative von einer/einem Abgeordneten des National- oder Bundesrats eingereicht wird, um Anliegen der WählerInnen aus ihrem Wahlkreis in das Parlament zu bringen.

Nicht-konventionelle Partizipationsformen

Die parlamentarische Bürgerinitiative zählt ebenfalls zu den direktdemokratischen Elementen in Österreich. Der Unterschied zu einem Volksbegehren besteht darin, dass sie sich nicht nur auf die Gesetzgebung, sondern auch auf Angelegenheiten der Exekutive (z.B. die Verhinderung eines bestimmten Bauvorhabens etc.) beziehen kann. Sie muss von mindestens 500 Staatsbürgerinnen und -bürgern unterzeichnet werden, gelangt jedoch nicht direkt in den Nationalrat, sondern in den vorgelagerten Ausschuss für Petitionen und Bürgerinitiativen. Dieser entscheidet, wie mit dem Anliegen weiter verfahren wird und ob dieses z.B. an den zuständigen Fachausschuss oder die Regierung weitergeleitet wird. Gleiches gilt für die Petition, welche im Unterschied zur Bürgerinitiative von einer/einem Abgeordneten des National- oder Bundesrats eingereicht wird, um Anliegen der WählerInnen aus ihrem Wahlkreis in das Parlament zu bringen.

Diskussion um die Ausweitung der direkten Demokratie in Österreich

Die Ausweitung direktdemokratischer Elemente in Österreich wird seit Jahren von zahlreichen Initiativen und Interessengruppen intensiv diskutiert. So wird beispielsweise häufig kritisiert, dass das Mittel des Volksbegehrens in Österreich „zahnlos“ sei, da das Parlament rechtlich zu keiner weiteren Berücksichtigung der Initiative verpflichtet ist. Die Ideen einer Ausweitungder direkten Demokratie reichen dabei von „BürgerInnenräten“ über die „Liquid Democracy“ bis hin zu einem „Modell der dreistufigen Volksgesetzgebung“. Im Juni 2013 einigten sich Grüne, ÖVP und SPÖ mit dem sogenannten „Demokratiepaket“ auf einen Gesetzesentwurf, der u.a. vierteljährliche „BürgerInnen-Fragestunden“ im Parlament oder eine „Aufwertung des Volksbegehrens“ vorsieht (u.a. durch eine Koppelung des Begehrens an eine Volksbefragung, wenn 10 bzw. 15 Prozent der Wahlberechtigten dieses unterstützen). Im Begutachtungsverfahren stießen Teile der Gesetzesentwurfs auf breite Kritik; die Regierung möchte auf Basis der eingelangten Stellungnahmen weiterverhandeln. In den letzten Monaten sind zahlreiche Studien und Umfragen über die Einstellungen der Österreicher zur repräsentativen Demokratie, deren Institutionen und insbesondere dem Ausbau direkter Demokratie entstanden. Sie zeigen, dass die Krisenphänomene wie Politikmüdigkeit und schwindendes Vertrauen in die repräsentativen Institutionen auch für die österreichische Demokratie gelten. Gleichzeitig wird auch hier der Wunsch der Bürger nach einem Ausbau direkter Demokratie bestätigt.

Eine aktuelle Studie über „Direkte Demokratie in Österreich“ stammt von der Arbeitsgruppe „International Vergleichende Sozialforschung“ (IVS) am Institut für Soziologie der Universität Graz. In Zusammenarbeit mit dem Institut für Empirische Sozialforschung (IFES) in Wien wurden im Zeitraum August bis September 2012 rund 2.000 Personen ab 15 Jahren in Face-to-face-Interviews zu politischen Einstellungen befragt.

Vorteile

Die Befragten gehen davon aus, dass die Ausweitung der direkten Demokratie folgende Vorteile mit sich bringen würde:

• Eine Erhöhung des Bevölkerungsinteresses an Politik

• Mehr Zufriedenheit mit dem politischen System

• Bessere Entscheidungen zum Wohle des Landes

• Eine Stärkung des gesellschaftlichen Zusammenhalts

• Eine Stärkung der Bundesländer

Zwei Drittel der Befragten gehen davon aus, dass die Bevölkerung durchaus in der Lage ist, sich auch bei komplexeren Fragen ein richtiges Urteil bilden zu können. Ein breiter Konsens besteht auch darüber, dass die Stärkung des Persönlichkeitswahlrechts ein wesentlicher Beitrag zu mehr direkter Demokratie wäre.

Nachteile

Es gibt aber auch Vorbehalte, die die Befragten im Falle eines Ausbaus der direkten Demokratie, äußerten:

• Gefahr, dass Minderheiten ihre Rechte verlieren

• Instrumentalisierung durch Parteien für ihre Zwecke

• Die beeinflussende Rolle der Massenmedien

• Politische Entscheidungen verzögern sich

• Populistische Führer können an Einfluss gewinnen